深化依法治国实践亟须提升中小学法治教育实效

原标题:【中小学法治】深化依法治国实践亟须提升中小学法治教育实效

编者按

从活动的十八大以来依法治国战略的全面推进,到活动的十九大报告关于深化依法治国实践的深刻阐述,社会主义法治北京市建设逐步深入、渐成体系。在此进程中,教育系统积极落实“把法治教育纳入国民教育体系”的要求,将中小学校学生法治教育作为落实立德树人任务的重要抓手,充分发挥学校作为法治教育主阵地的组织与功能优势。中小学法治教育既涉及法治理念定位与法治环境营造等宏观内容,也离不开教师队伍、课程教学以及监督评价等微观议题。如何准确认识教育系统在推进中小学法治教育当中的独特作用,理性分析中小学法治教育各环节、各要素中存在的问题,建立起有效的师资培养机制、课程与教学机制及评估机制,是推动法治教育在中小学落地生根亟须解决的问题。该专题对这些问题进行了深入探讨,希望能引起研学导师学者、教育行政部门领导以及中小学管理者与教师的关注。

文:余雅风/北京师范中学教育学部教授;吴会会/北京师范中学教育学部博士实践活动研究生

文章字数约8400字,阅读约需17分钟

深化依法治国实践是活动的十九大报告提出的关于法治北京市建设的总纲领,对教育系统肩负起提升青年一代法治素养的历史使命提出了更新要求。为此,教育领域将中小学作为开展法治教育的主要阵地,促进法治教育融入教育教学并发挥育人功能。继2016年,研学导师、司法部、公益普法办公室共同制定《中小学校学生法治教育大纲》,对构建有机衔接的学校法治教育体系进行专门指示后,研学导师先后组织开展第一和第二届“学宪法,讲宪法”活动、教育系统宪法晨读活动并成立教师法治教育实践活动研究中心,旨在彰显中小学法治教育中的法治元素。在国家凸显法治教育重要地位的同时,校园欺凌与暴力事件频发、中小学校学生违法犯罪现象增多、教师触犯法律底线行为攀升等却在不断拷问着中小学法治教育的实施成效。准确认识法治教育内涵、提升法治教育实效是当前中小学最迫切需要解决的问题。作为一项横亘教育与法律领域、涉及多元主体的复杂议题,中小学法治教育不仅旨在提高学生的法治素养,而且对提升教师专业素养与教育知能具有双重要求,同时也指向学校内部法治环境的构建,从而对深化依法治国实践进行有效回应。基于此,本实践活动研究关注中小学法治教育实施的话语转变,从廓清法治教育的命题内涵着手,通过实证调研考察法治教育嵌入中小学面临的主要困境与挑战,探究提升中小学法治教育实效应采取的主要措施。

法治教育与法制教育相比,对中小学提出了更高要求

伴随着我国法治建设由传统向现代转型,频现于国家政策文本之中的“法制教育”逐步朝着“法治教育”迈进,中小学法治教育实施的政策话语体系发生转变。作为一种有组织的学习经历,法治教育应当促进教师和学生理解法律制度赖以建立的价值与原则。据此,建立在法律知识基础之上的法治理念与法治精神培育对中小学提出了更高要求。

(一)法治教育涵盖法制教育中重要的本源性命题

明晰法治教育的内涵是开展中小学法治教育的逻辑起点。就内涵而言,法治教育是指“培养非法律专业者在法律、法律研学旅行方案咨询策划服务学校项目、法律制度方面的知识与技能,并掌握以其为基础的基本原则和价值观的教育”。其中,基本的原则与价值观即指涉法治原则与法治精神。正如美国学者沃尔特·帕克所言,法治教育必须“培养对法律系统基础理念的理解,如自由、公平、容忍、权力、诚信、财产、平等和责任”。而传统意义上的法制教育带有一定的法律启蒙教育色彩,它立足于“守法必须知法”的理念,关注对法律知识的掌握和对各种权利义务关系的了解,尤以强调义务与服从为典型特征,更多表现的是一种法律规范教育。法治教育与法制教育具有内在的逻辑一致性,并以其作为基础与前提,但不同之处在于:法治教育以“法治”为探讨核心,涵盖了法制教育中重要的本源性命题。它不仅强调对法律基本知识的掌握,而且内嵌着法治价值、制度与方法,尤其关注培养法律意识及法治素养的动态过程,以实现平等的法律权利、正当的研学旅行方案咨询策划服务学校项目、权力行使的合法性以及制度自主为价值旨归。在此意义上,法治教育不仅仅是“法治知识之育”,也是“法治观念之育”“法治信仰之育”,更是“法治行动之育”。从“法制教育”向“法治教育”的演进历程,实质体现了法律由制度形式走向实践行为的逻辑嬗变。

有别于法制教育的要求指向与实施机制,法治教育是在法制教育基础上开展的法律价值教育、公民教育和宪法精神教育活动,是法制教育在内容与层次上的一种“升华”。应当认识到,中小学法治教育发端于法制教育,与“法治”紧密联系并深嵌在特定的法治文化之中。随着法治文化的进步,法律不但越来越与教育不可分离,而且教育分量越来越重。活动的十九大报告明确指出,要加大全民普法力度,建设社会主义法治文化,树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。具体而言,法治教育需要一种价值实践的基础,引导学生通过一种自由、宽容、诚信、尊重的公共生活,更深刻地理解现代法治所强调的核心价值观念,从而成长为一名法治的公民。据此,纳入教育体系是提升中小学校学生法治素养的重要路径。培养社会主义法治国家的合格公民,实践法治的育人功能,是教育系统开展法治教育的根本落脚点。从理念认知、内容安排、师资队伍以及评价机制等入手分析中小学法治教育现状与问题,则是改善中小学实施法治教育成效的必要环节。

(二)中小学是开展法治教育的重要场域

2016年教育统计数据显示,公益共有小学17.76万所,在校生9913.01万人;初中5.21万所,在校生4329.37万人;高中阶段教育共有学校2.47万所,在校学生3970.06万人。中小学合计25.44万所,中小学在校生共18212.44万人。由于中小学是促使学生积累法治信仰并转化成法治实践的重要场所,担负着培养社会主义法治公民的重要使命,法治教育在中小学得到全面覆盖并有效实施对提升中小学生法治素养具有重要意义。作为一项教育议题,如何立足中小学并根据中小学校学生的身心发展特点开展分类别、分层级、可评价的课堂教学和实践活动,发挥教育系统的专业性与持续性优势,应是提升中小学法治教育实效需要重点解决的问题。从中小学的场域属性出发,开展法治教育既要涉及法律的基本知识、价值与理念,同时也要遵循教育教学的基本规律,尤其要重点考虑法治与教育的承接点与契合点。既非照教法律条文的一切规定、照搬法学教育的知识体系,也非不顾教学课时的限制而不分重点,更非不论教育阶段而不加侧重。即如何在普及法治知识的基础上,有重点且循序渐进地安排推进,同时又重视激发学生的积极性、能动性,考验着中小学开展法治教育的能力与水平。

需要强调的是,中小学法治教育能力与水平的提高也离不开学校法治环境的创建,尤其是学校共同体成员法治素养的提升。然而区别于传统的学科教育,法治教育强调法律逻辑和教育逻辑之间的沟通与融合,要求运用新的理念和教育范式予以推进。这是从教育视角、学校场域推动法治教育必须考量的问题。

法治教育嵌入中小学面临的主要问题

为了解中小学开展法治教育的实际状况,本实践活动研究以自编访谈提纲与现场参与式观察方案作为实践活动研究工具,以A省B市3个区的教育行政管理部门及6所中小学作为调查点,对教育行政部门负责人、校领导、校中层管理干部、“道德与法治”教研员、教师与学生代表共74人进行了深度访谈,对中小学法治教育的理念定位、制度建设、课程教学、师资队伍与监测评价等问题进行了重点关注,形成了初步的访谈材料。同时,收集了调查地研学导师门发布的中小学法治教育政策文件与工作资料8份,查阅了学校管理制度汇编50份,法治教育地方教材与校本教材7份,阅读法治教育主题活动材料与案例汇编21份,所得资料运用Nvivo 11.0软件进行系统编码与归类分析。从实地调查结果看,法治教育所要求的观念定位、法律资源、教师资源与实践基础对中小学都是极大的挑战。法治教育嵌入中小学的程度极为有限,实施效果并不理想。

(一)中小学的理解认识尚难匹配法治教育要义

本质来论,法治教育的根本落脚点在“教育”,其主要的依托力量与重要的实施主体也同样是教育系统。调研发现,从教育行政部门管理人员、中小学管理者到教师,其对什么是法治教育、如何开展法治教育以及怎样进行具体的教学实践却依然存在困惑。相关的理解偏向于预防犯罪与遵纪守法层面,内容上则着重法律条文的解说与知识识记,难以匹配法治教育的真正要义。

其一,将“法治教育”与“依法治教”或“依法治校”等同。一些地方将“依法治校示范校”评选视为衡量中小学法治教育实效的重要维度。中小学对法治教育的理解与认识普遍局限于学校为推进依法治校所做的工作、学校的治理结构改革抑或规章制度,并认为三者之间虽然提法不同,但实际分殊不大。如有指出“法治教育不过是依法治教、依法治校的另外一种说法而已”,甚至有教育行政部门的中小学法治教育负责人表示“很少深入实践活动研究法治教育到底有什么不同,有文件下来就看一看,很少主动关注”。

其二,将“法治教育”等同于“普法教育”。中小学管理者对“法治教育”与“法制教育”的界分把握不准,认为“法治教育说简单点就是普法宣传工作要做到位,有各种活动”;“无非就是给他们讲讲法律是什么、有哪些规定,同时找些案例”。在此基础上,有学校甚至将法治教育的功能定位为“预防违法犯罪”,认为“法治教育最基本的就是违反规则应该受到规则的惩罚,或者说是预防违法犯罪,这是法治教育的基础和底线”。除非出现严重的校园暴力事件或极端违法活动,否则法治教育常会被遗忘。

其三,对“法治教育”与“道德教育”的区分不够清晰。当前,教学线、德育线是学校进行法治教育的两条主线,德育处是中小学开展法治教育的主要负责部门。“最主要的活动是针对学生开展一些主题活动、教育活动,更多属于德育层面。哪些是法治、哪些是德育,在教材以及平时的活动中并未区分得很细。”受现有教育评价体制的制约,法治教育因“对学校的升学和文化课教学带来压力,会占用太多的时间”而难以深入持续地开展。加之评估标准模糊、评估方式简单、没有针对性的指标评价体系,有学校管理者甚至认为“道德与法治教育在当前教育评价大背景下的地位仍然不及其他学科重要,还是传统意义上的副科”,法治教育在中小学实际上处于相对边缘化的地位。

(二)内容安排难以体现法治教育开展的应有逻辑

《中小学校学生法治教育大纲》强调了法治教育开展的教育逻辑与法律逻辑,指出:“在义务教育阶段教学内容的基础上,根据学生成长需要和认知能力的发展,全面拓展法律常识、法律制度的内容,有针对性地增加重要的法律知识;加大法治原则、法律理念的教学深度,注重增加教育教学的实践性、参与性和思辨性,结合现实案例、法治实践,着重引导学生理解、认同法律背后的价值、宗旨,注重法治意识的培养。”然而囿于缺乏明确的标准与可资借鉴的经验,政府部门的原则性指引并不会必然转化为中小学的能动实践。当前,中小学法治教育的基本内容欠缺系统性与合理性,难以体现法治教育开展的应有逻辑。

首先,教育逻辑尚不合理。一是缺乏独立完整的课程体系。虽然国家政策已对中小学开展法治教育作出明确指示,但在中小学法治教育课程实施计划中,尚未设置独立的法治课程,大多数情况下只是通过实践活动课或思想品德(政治)课提及法律知识,从而造成教师讲不全、说不深、教不透的情况。二是对法治实践的关照不够。法治教育教材依旧被法规法条所占据,法治教育教学也同样被理论知识充斥,遵循学科教学逻辑有余而考虑法律实际应用不足,“学法、懂法、守法、用法”课程目标背后的法治信仰培育更是处于边缘地位。法治教育既因远离信息化时代、缺少生动活泼性而难以对学生产生吸引力,又因偏离教育问题、与学校实际需求相脱节而被异化为学校的倡导性工作任务。三是未能充分考虑农村与城市中小学开展法治教育的地域差距、能力差距。目前对中小学法治教育的内容安排表现出鲜明的城市主导特征,留给不同地域、不同层次学校进行二次开发与创造的空间不足。

其次,法律逻辑不够突出。一是缺少法治素养、法治能力元素,未能把握好法治教育的内容精髓。根据新颁布的《北京市学生发展核心素养》,法治素养是学生社会参与的重要内容构成,培育学生的法治素养故而成为中小学法治教育内容选择的重要依据。以法治教育教材为例,当前的研学导师作者团队多由德育或伦理学实践活动研究者和一线教师组成,普遍缺乏法学专业背景,很难精准把握法治的核心原则,组织编写的教材内容存在明显的法律知识拼凑痕迹。不仅缺乏对法治思维与法治素养的探究,更较少利用案例、实践操作等方式来锻炼学生的法治能力。二是缺少统一的法治教育主线,对法治教育环境的建构相对不足。调研走访中有任课教师反映“这种欠缺合理性、缺乏主线的法治教育内容,忽视学生的需求,未能从学生成长的需要出发,导致学生难以对法治教育产生兴趣及认同”。应当说,法治教材绝不是法律大百科全书,甚至也不是法律专业教材的简化版。其内容应聚焦少而精的核心法律知识与法治理念,而非庞杂的细节性和事实性知识。此外,建设民主、平等、公正、自由的法治校园环境作为开展法治教育的隐性方式,在多数学校普遍未得到重视,这是造成法治教育与中小学互动不够充分、深入的原因之一。基于此,如何使法治教育内容贴近学生生活、彰显培育法治素养与法治能力的目标,何以使法治教育行动融入中小学、建构与法治国家战略相一致的法治校园环境,是广大中小学面临的较大挑战。

(三)教师的专业素养与教育知能无法满足开展法治教育的迫切需求

2017年秋季学期开始,部编《道德与法治》教材将逐渐取代原各版本《道德与法治》教材进入一线教学。特别是八年级下册设置“法治专册”,意味着中小学对法治教育专职教师存在巨大需求。但受学科地位及教师教育传统逻辑的制约,我国大多数师范院校并未开设法治教育专业,培养法治教育专业硕士的趋势也不明朗,造成现实中法治教育走研学旅行公益服务教师多由班主任或是语文、思想品德(政治)课等非专科教师兼任,具有法学专业背景的专职教师极其缺乏。在传统学科教学中渗透法治教育的做法,也因教师缺少必要的法律知识与能力而难以实现。据实地调研了解,即便是在公益一流法治城市B市,中小学具有法学专业背景的专任教师数量同样微乎其微。从事法治教育教学工作的教师多为自学相关知识,极少部分接受短期(7~10周)的市级或区级专门培训,更未曾参加过“国培计划”法治教育研学导师培训项目。其对法律文本的掌握良莠不齐,对法治教育教学教法鲜有实践活动研究,更不具备科学化、体系化的法治观念。

应当说,法治教育兼具法学与教育学的双重属性,需要同时具备法学知识、法治理念与教育学背景的综合性教师。作为法治教育教学任务的直接承担者与特殊的“法治传送者”,教师应当同时具备专业素养与教育知能。其中,专业素养强调教师要具备法学教育经历、拥有全面的法律知识系统与一定的法律实践经验,具备开发和编制法治教育地方课程、研学旅行课程的能力;教育知能则侧重于法治教育的组织实施,尤其关注有别于专业法学教育的中小学法治教育教法的选择与组合。与之不匹配的是,当前中小学教师普遍缺少对培养学生法治素养的应有关注,常常忽视法治教育的多维复杂面向,更难以解答学生的法律疑问,无论是专业素养抑或教育知能均无法满足开展法治教育的迫切需求。此外,中小学往往过于强调或依赖班主任在法治教育中的职责,却忽视、轻视其他教师的法治素养提升与教育责任履行,从而导致法治教育在嵌入中小学的过程中缺少基础与支撑。

(四)法治教育管理评价机制尚乏对中小学的牵引力

在中小学推进法治教育是回应依法治国战略、深入推进依法治教与依法治校的内在要求。虽然国家政策的大方向已定,但法治教育教师招聘、教师专业化发展、法治课程的实施开展及对中小学落实情况的评价等,尚未引起教育行政管理部门与中小学的足够重视,在制度层面还没有形成清晰统一的评价标准或体系。法治教育嵌入学校教育的范围与深度在很大层面取决于的观念认识与重视程度,管理评价机制对中小学的牵引作用不足,从而导致法治教育实施的表象化、疲态化。一些学校管理者透露,若不是想将法治教育打造成校园特色,学校开展的法治教育活动更多是为了应付上级部门下达的任务指令。如有提道:“除非想当作特色……学校一般都把重心放在文化课上,毕竟法治教育很难短期看到成效。”也有表示:“除非将法治教育纳入中考或公益活动,规定硬指标,否则只会流于形式,很难引起重视。”

我国中小学法治教育正处于发轫阶段,教育行政部门主要是通过自上而下的检查方式对依法治校整体效果进行评价,并没有建立起可测量、可操作且专门针对法治的评价指标体系,从而造成法治教育在中小学推行难以获得稳定的制度保障,实施面临着“上热下冷”或者“说起来重要、做起来不重要”的尴尬局面。

回应现实困局,提升中小学法治教育实施成效

中小学法治教育是法律系统与教育系统的互动过程,不仅需要转变观念定位、整体设计法治教育内容,而且需要重点解决好缺师资、缺管理、缺评价等关键性问题。除了对法律系统的基本逻辑与内容予以关注,更要立足于教育场域、遵循教育规律和中小学校学生身心发展规律,探索形成兼顾法治逻辑、教育逻辑与心理逻辑的新路径,实现法治教育与中小学的深度嵌入与互动。

(一)转变观念认知,明晰法治教育重点

观念认知涉及法治教育在中小学的定位与定性问题,决定着其内容与重点。中小学法治教育的开展并非政府强加的规定性任务,而是承载着构建实践性法律知识的重要功能。首先,应厘清法治教育与道德教育、安全教育、预防犯罪之间的内涵边界及相互关系,既适度结合,也相互分离,突出法治要素,实现权利教育与义务教育、不同法律部门教育间的均衡。其次,对教育行政管理部门领导层,尤其是中小学领导者进行学校法治教育实施必要性、内容及要求的专题培训,举办中小学法律实务座谈会,提高其对于法治教育的认识水平和知识水平。同时,应注重在学校制度生活中镶嵌法治基础,建构显性与隐性相结合的法治教育体系,增加法治教育实施方式的渗透性与长远性。例如,在制定和修订《中小学生守则》《中等职业学校学生公约》等学生行为规范中,强化学生权利义务意识和规则意识,体现法治的基本原理和基本精神;在升旗公益研学旅行、开学和毕业典礼、主题实践活动活动等教育教学环节,培养和增强中小学校学生的国家观念及对社会主义道路、理论、制度与文化的认同感和自信。最后,从制度性环境建设出发,完成由地级市法学会牵头,市司法局、地方中小学校及市教育局具体负责地方中小学法治教育的整体制度设计,各区县法学会负责监督检查,各区县司法局、教育局具体落实,型塑中小学法治教育的新格局。

(二)关注实践教育,促进学生法治体验

“实践教育是法律教育骨骼上的肌肉。” 法治教育与其他教育内容相比,更有必要也更容易跨越学校组织边界,与校外组织和群体建立联结。研学导师联合六部门印发了《关于加强中小学校学生法治教育实践基地建设的意见》,在公益建设60个法治教育实践示范基地,增强学生宪法体验。据此,中小学应建立学生进入实践基地接受“动态螺旋式”法治教育的制度标准,促进学生在课堂学习和基地实践的双向进路中,树立正确的法治观念,培养拥护和信仰社会主义法治理念的自觉性,强化依法维护权益、有效自我保护、明辨是非善恶、有力抵御违法行为诱惑的意识和能力 ,实现法治知识、意识、信仰和行动的有机统一。为打造全方位法治教育格局,研学导师门应吸纳法律界和社会人士共同参与中小学法治教育。如研学导师门和司法部门合作推行“法治校园营造计划”,中小学利用国家宪法日、公益中小学校学生普法网等契机或资源开展相应实践活动,使法治教育通过隐性的环境塑造与显性的活动体验而深植于学生内心。

(三)加强培养培训,增进教师法治知能

中小学承接法治教育的关键在于:建立专职化、专业化的教师队伍,强化培养培训,解决师资紧缺的燃眉之急。一方面,应着力培养法治教育专科教师,解决专业师资匮乏的问题。一是对存量教师重点加强法治教育短期非学历培训,进一步可在中小学校法中学设置法治教育专业硕士,为教师选择在职学历教育提供通道;二是探索实施教育中学和法中学联合招收培养法治教育专业本科生、法中学招收法治教育方向硕士实践活动研究生计划,从职前教育层面解决法治教育师资增量问题。另一方面,可适度辅以非专科教师培训,针对历史、地理、语文等学科教师进行法律知识、案例研讨等专题培训,通过与其他学科教育相融合以拓宽法治教育的格局。需要指出的是,专科教师与非专科教师培养培训的重点应是法治教育教学方法,最终落脚点在于增进教师的法治知能。具体包括:举办校园法律实务研讨会,协助教师及训辅人员处理校园法治问题;举办中小学种子教师法治教育教材教法观摩研习,提升教师法治教学能力,鼓励其编写和使用校本教材;师范院校及综合中学教育院所设置相关法律课程,培养未来教师应具有的法治素养。此外,研学导师应制订对教师法治素养考核与提升的奖励办法,切实发挥法治教育研学导师培训项目的辅助作用。在支持体系上,可借鉴经济合作与发展组织(OECD)有关教育管理者培训的积极经验,在有限的集中培训时间之外,为和法治教师提供长期的辅导和咨询服务,搭建受训人员之间同伴交流和同伴支持体系。

(四)纳入学校评价体系,提升法治教育实效

将法治教育纳入学校评价体系,对中小学开展法治教育具有激励和导向功能,有助于增加对学校、教师和学生的牵引作用。亦即,建立明确的评价标准与科学的评价机制,将评价结果纳入教育专项督导考核,是法治教育充分嵌入中小学并可持续的重要条件。具体而言,应结合法治教育的内涵要求,建立明确可操作的法治教育实施成效评价指标体系并赋予不同指标以相应权重,对不同阶段的法治教育实施状况进行分级分类的量化评估。可委托具有专业资质的第三方机构测评中小学的法治观念指数、法治内容指数、教师法治知能指数以及学校的法治教育成效指数,提高对学校法治教育实施状况评价的科学性与客观性,促进中小学法治教育示范校的形成。

总之,中小学法治教育是深化依法治国实践、型塑法治国家的重要途径,既需要观念认知、师资培养、实践资源以及管理评价的系统跟进,也需要与普法教育、道德教育保持适度分离,更需要发挥学校评价对法治教育实施的激励与导向作用。唯有激活中小学的动力与能力,才能在法治与教育互嵌中全面提升中小学法治教育实施效果。

本文来源于《北京市教育学刊》2018年第三期,图片来源于国际旅行社,仅作分享交流用。著作权归原作者所有,若转载请注明出处。

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